“省管县”：我国地方行政体制改革的趋势？

　　二、“市管县”体制存在的问题

　　被寄于厚望的“市管县”体制在实施之初确实产生了积极的效应，对密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展确实起到了一定的促进作用。然而，目前的“市管县”体制没有完全实现当初的设计意愿，而且在实施过程中又衍生了一系列新的问题和矛盾。如今，经济体制改革的深入和国内外行政环境的改变对政府的责任性、回应性以及服务质量和效率都提出了更高的要求，使得这一带有浓厚计划经济体制色彩的行政体制的弊端日益暴露。具体表现在以下几个悖论：

　　（一）城乡悖论

　　推行“市管县”的初衷之一是利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，从而实现城乡协同发展、进而缩小城乡差距的目标。在实践的过程中发现，有些地级市确实起到了辐射作用，带动了县域经济的发展，缩小了城乡差距。但是有更多的市并未起到这一作用。原因在于很多地级市本身就遇到很多瓶颈和障碍，无力也无法带动县的发展。目前存在的“地级市”分为三种：（1）地市合并型。即具有相当经济实力的省辖地级市与地区行署合并，用市政府取代原来的行署；（2）升级合并型。即将一般的县级市升格为地级市；（3）县改市型。即将新设的县改市升格为地级市，实行省管县。这其中除了少数本身工业比较发展的“地市合并型”城市带动力量较强外，那些“升级合并型”和“县改市型”城市经济基础大多是以农业为主，第二第三产业不够发达，很难有力量来帮助县级和乡村的发展。更有甚者，许多市视县为附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，存在着侵占县及农村地区利益的趋向。同时，由于市辖区的财政由市统揽，市领导直接对城市居民负责，首先要保证市级财政任务的完成，优先解决好城市迫切需要解决的问题，加剧了市县之间、城乡之间的矛盾与差距。因此，“市管县”本意是缩小城乡差距，反而导致城乡差距的进一步拉大，形成了所谓的“城乡悖论”。

　　（二）财政悖论

　　推行“市管县”的初衷之二是利用城市的财力优势帮助经济比较落后、财政比较紧张的县城尽快发展。也就是可以在县财政困难的情况下给以借款或补助，从而缓解县的财政压力。但是事实上，由于我国财政体制的“强中央、弱地方”的倾向，无形中引起了各级地方政府的效仿。一些市为了在任期内搞出政绩，往往集中县财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市刮县”的局面。而县在市的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了基层的广大农村，进而使得越往基层地方政府的财政越是困难。国务院发展研究中心曾于2003年对湖北襄阳县做的调查显示，1997－2000年间，全县非涝即旱，农业灾害严重；但县财政支援农业生产的支出，除每年近20％的上级拨款外，剩余的80％是虚数，缺口达4310万元，相当于实际支出的4.3倍。而据湖北省发改委政策法规处王晓峻介绍，湖北省60～70个县市，普遍财政都比较弱，当地财政都是吃饭财政，很多都是负债的。［1］更有甚者，部分“地级市”自身财政比较困难，对于中央的税收返还不按规定确定预留比例，而是采取非规范化的借款办法，或者人为地压低资金比例，截取正常地应当给县的返还；同时，一些地级市利用其行政优势或借开发区之名，随意改变企业隶属关系，扩大城市税源，县级财政直接受损；再加上市往往利用其强势地位截留中央和省对县的转移支付资金，到达县级时已所剩无几。这些“雁过拔毛”的举措，使得资金难以及时落实到位，进一步加剧了县的财政困难。因此，市管县本意是缓解县的财政困难，反而导致县财政的愈加困难，形成了所谓的“财政悖论”。

　　（三）效率悖论

　　在传统的三级行政建制的情况下，全国31个省、自治区、直辖市管辖了2700多个县（市），平均每个省管辖近90个县。如此大的管理幅度使得省无暇顾及，直接影响到政府的行政效率。因此，增加“市”这一管理层级可以相对缩小管理幅度，省和市都有比较充沛的精力管理好其直属的地方政府，从而提高行政效率。而且，在传统的计划经济条件下，各级政府是按行政区、行政层次管理国民经济的，经济区与行政区的界线相一致，对于有效地协调社会主义初级阶段经济管理和行政管理之间的关系具有十分重要的意义。市领导县体制可以促进政权体系和经济组织体系的大体重合，保证政治和经济在地域上更好的结合，从而成为保持城市经济区与城市行政区界线一致的一种理想手段和形态。然而，现如今的情形是在省县之间增加了市这一中间层次，也就增加了机构、编制，加大了管理成本，而且导致行政效率的降低。因为市管县后，省县之间的层次由虚变实，地方行政体制变为省、市、县、乡四级，从管理层次与管理幅度的角度来看，行政组织每多出一个层次，信息的真实性和传递速度就会受到不同程度的影响。像“市管县”体制在省与县之间多出一个中间层级，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，信息的失真率就会成倍增加，严重降低了行政效率。同时，过多的管理层级的节制，也会影响人员的积极性和创造性的发挥，容易造成人浮于事的情况，也在主观上降低了行政效率。因此，“市管县”本意是提高各级政府的行政效率，反而导致行政效率的进一步下降，形成了所谓的“效率悖论”。

　　三、“省管县”的若干尝试

　　当一个新制度的潜在净收益大于现行制度的净收益，既能够产生制度需求和创新动机，又能够产生制度供给和创新能力时，制度创新便会发生。“市管县”体制存在的诸多问题导致其运行成本很高，而一种新的制度形式的替代可能会给当地政府带来一定的净收益时，“市管县”体制就到了改变的时候了。因此，很多地方在小心翼翼地突破着原有体制的瓶颈，尝试着“省管县”体制的可能性，“扩权强县”是其中的突出形式。

　　2002年浙江省将313项审批权下放给绍兴县、温岭市、慈溪市等17个经济强县（市），把地级市的经济管理权限直接下放给县（市、区），不仅在财政体制上实行“省管县”，而且在经济上也近似省直管县。涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面，这种“直管”还扩展到社会管理职能，如出入境管理、户籍管理、车辆管理等，重点是县财政直接对省负责。其实，浙江省早在1992年和1997年两次出台对县级扩权政策：1992年针对全省13个经济强县（市）下放审批权；1997年浙江又进一步在萧山和余杭试行部分地级市的经济管理权限。这种改革模式成效是显著的，使全省县域经济得到发展，成为全国的排头兵。在第五届全国县域经济基本竞争力评价中，浙江省有27个县（市）进入全国经济百强县（市）行列，居全国31个省市区之首。［2］

　　2003年12月，山东省出台了《中共山东省委、山东省人民政府关于加快县域经济发展的意见》，列出了30个经济强县和30个经济欠发达县，分别明确采取不同的扩大经济自主权的政策。

　　湖北针对当前县域经济发展处于“农业大县、工业小县、财政穷县”的现状，在参照浙江经验的基础上，于2004年初慎重地确定了首批20个县（市）实行“扩权”。鄂办文［2004］13号详细列出239项扩权事项，其中包括发展计划、经济贸易、旅游交通、劳动人事、市场监督、国土资源、水利环保、税务财政等方面，涉及23个政府部门。随后，湖北省委、省政府又作出一项重大决策——改革现行“省管市、市管县”的财政体制，在全省52个县市推行省管县财政管理体制。［3］

　　此外，河北、江苏、河南、安徽、广东、江西、吉林等省份，也陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的“省管县”改革试点。

　　综观各地的试点情况，大致呈现如下特点：第一，赋予县级政府更大的自主权，把一些原本属于地市级政府的行政审批权力直接下放到县。第二，在财政体制上相应增加县级财政的分享比例，增加县级政府收入。第三，选择扩权试点县时，优先考虑综合实力较强的县，兼顾部分中等和贫困县。

　　以“扩权强县”为突出特征的“省管县”改革仍然只是在试点阶段，其积极作用尚未充分体现，但从目前的情况至少可以窥见其具有一定的优越性：第一，它在一定程度上使得县的发展环境得到了优化，使之拥有更大的自主权，形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县，从而有利于城乡经济和区域经济协调发展；第二，实行“县财省管”体制可以绕过市这一级周转和盘剥，提高了财政资金运转效率，一定程度上缓解了县的财政困难，强化了县主观上的努力程度，调动了县发展的积极性；第三，促进了市级政府工作职能由领导型向自我发展型的转变，实现了工作重心的转移，同时，为下一步行政体制改革打下了良好基础。