“省管县”：我国地方行政体制改革的趋势？

　　四、“省管县”的理论阐释

　　“市管县”体制存在的问题已经暴露无遗，“省管县”模式的尝试正如火如荼地展开，人们很自然地就会想到“省管县”是理所当然的事情。笔者以为，中国近年来行政改革近乎失败的根本原因就在于缺乏理论支撑，同样，如果我们不能找出“省管县”的有力的理论依据的话，这次更大规模、意义更重要的改革的命运很难准备辩明。事实上，这次改革是具备理论支撑而有现实可行性的。

　　（一）管理层次与管理幅度的动态匹配问题

　　根据管理学的原理，管理层次与管理幅度呈反比关系，管理层次越多，管理幅度越小；反之则反之。一个组织的管理层级保持在一定合理的数量有利于信息的上下沟通，提高组织的工作效率。随着信息技术的发展，各种数据与信息的收集、传递都变得十分方便、快捷。因此合理地缩减行政层级、扩大管理幅度在当前条件下是完全可以做到的，这样不仅可以提高管理层次的职责，还可以减少地方政府对上级的依赖，提高下级人员的工作积极性和创新性。从这个意义上看，“省管县”有其合理的科学依据。这种层级少、幅度大的扁平化的组织结构也是符合当前我国行政体制改革的趋势的。

　　（二）官僚制的逆向效率悖论

　　官僚制理论的创始人马克斯·韦伯在《经济与社会》这本书中写道：“从纯技术的观点说，行政组织的纯粹官僚制形态能够达到最高程度的效率……相比于任何其他形式的组织，它具有精准性、稳定性、可靠性和纪律严明等方面的优势。”［4］然而，实践的结果表明，这种以金字塔的形式构建起来的官僚制存在着“逆向效率悖论”，即官僚制对于分解任务和处理自上而下的指令来说也许是一种有效率的结构，但是在处理自下而上的信息时，却有可能造成大量的超载或阻塞问题。我国长期实行的高度中央集权的行政体制，注重自上而下的高度一体化的等级控制，有明显的官僚制特征，是一种典型的官僚制组织形态。在这种体制下，上级政府能够比较有效地对资源配置及整个国民经济活动进行组织和协调，而随着我国财政管理体制的分权化改革，地方政府越来越成为一个具有自主性的利益主体，要求上级政府的相关政策能够考虑其实际需要，然而这种高度集权的等级模式很难适应这种新的变化，其调整就是不可避免了。

　　（三）信息结构与信息效率

　　信息资源的有效配置是在一定信息结构的基础上进行的，一个组织内部信息结构有两种基本形式：垂直信息结构（亦称等机制信息结构）和水平信息结构（亦称民主制信息结构）。垂直信息结构主要是通过技术控制来获取效率或通过合作的专业化和合理的等级控制来获取效率。但当所获取的信息质量不高时，管理者便无法有效解决问题，同时，下级组织由于缺乏决策权，因此缺乏及时向上反映问题和以准确快速方式执行上级指令的动力。这样就直接加大了管理者有限理性成本和执行成本。［5］调整现有的“省—市—县—乡”多级模式，减少“市”一级参与者，减少省与县之间的信息不对称，可以提高信息效率，减少信息传递过程失真，以此保证政令畅通的必然选择。

　　五、“省管县”可能衍生的问题

　　改革需要理性。我们在承认“省管县”改革的必要性的同时，还必须清醒地认识到它有可能衍生的问题：

　　（一）省的管辖问题

　　“省管县”体制所面临的最突出的矛盾是，对于一些人口众多的大省和自治区而言，会出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。我国现有32个省级行政单位（不含香港、澳门两个特别行政区），最多的如四川省下辖181个县，河北省下辖172个县，河南省下辖159个县，平均每个省级行政单位下辖89个县。［6］尽管现在的信息和交通技术都比较发达，如此众多的县级行政单位无疑给省政府的管理带来了一系列的问题，省能否肩负起有效管理下辖县的重任值得商榷。

　　（二）“地级市”的定位问题

　　不可否认，在财政体制改革的权力博弈过程中，“地级市”是此次改革的利益流出团体。因此，基于自身利益最大化，“地级市”在可能的范围内，会采取一定的博弈手段，如湖北省一些市级政府，以“县改区”作为应对“省管县”的博弈手段。这仅仅是比较外露的手段，在改革深入的过程中“地级市”凭借着行政级别优势，截留权力的博弈手段绝不会仅限于此。

　　其实，“省管县”并不意味着“地级市”责任缺失。“地级市”丝毫不能放松对县级财政的指导力度，并要警惕由于“省管县”之后可能产生的县级财政风险。这是因为省级政府由于管辖范围过大，在强化对县级财政的直管上也很有可能力不从心，从而导致“地级市”和省级这两个上级政府对县的监督和约束力度都被削弱。

　　（三）“地级市”的人员精简问题

　　“省管县”体制改革是一次规模宏大的政府改革，这种体制上的大手术，牵涉到数以万计官员的利益，其困难程度是显而易见的。那么，这项改革所要进行的机构和人员调整，将主要考验地级市及官员的承受度，如何解决好相关官员的抵触心理，做好思想工作，还有不少问题亟待解决，对此还应做大量艰苦的工作，要考虑比较稳妥的渐进式改革方案。

　　（四）区域性公共品的供给问题

　　实行“省管县”可能引发区域性公共品供给危机。因为“省管县”涉及到一个支出责任的分配问题，推行“省管县”改革前，市级财政在调度资金方面有较大余地，体制改革后，支出责任分担还不到位，市级资金调度出现紧张状况。同时，市级原有职能中承担的区域性公共事务管理与公共品的供给成本补偿出现困难。如涉及多个县的抗旱排涝、卫生防疫、科技推广、水利建设、环境保护等。

　　六、结语

　　行政体制改革是一个涉及政治、经济、地理以及文化传统等多方面因素的复杂工程，牵一发而动全身，必须认真对待，科学运作。目前的试点只是“扩权强县”和从财政的角度来突破，真正意义上的“省管县”行政体制改革还是处在理论探讨之中。但是随着市场经济体制的日臻完善，减少行政层级是大势所趋。因此，要深入细致地调查研究，科学合理地统筹规划，不断总结经验，在保持相对稳定的前提下，探索出一条与经济和社会发展相适应的改革模式。

　　［参考文献］

　　［1］ 孙雷．“十一五”大趋势：财政省管县［N］．21世纪经济报道，2005-10-24．

　　［2］ 傅白水．强县扩权的浙江经验［J］．南方窗，2005（10）．

　　［3］ 蔡红英．关于完善省管县财政体制的几点思考［Ｒ］．湖北财政与发展研究中心成果要报（内部稿），2006（19）．

　　［4］ 马克斯·韦伯．经济与社会［M］．北京：商务印书馆，1997．

　　［5］ 陈瑞华．信息经济学［M］．天津：南开大学出版社，2003．

　　［6］ 国家统计局．中国统计年鉴2005［M］．北京：中国统计出版社，2005．

　　（作者单位：中南财经政法大学公共管理学院讲师、博士，武汉430074）