一、基本情况
（一）发展现状
“十五”期间，我市面对经济体制、产业结构调整和社会转型期的诸多矛盾，按照“调整结构，加快发展，强化管理，提升素质”的总体要求，立足当前，着眼长远，凝聚人心，组织突破，有效扭转了经济一度下滑的态势，实现了全市经济较快恢复性增长。国民经济在新的起跑线上稳步发展，基础设施建设稳步推进，城市发展形成新格局，生态与环境建设取得新成效，人民生活水平有新提高，开创了稳定发展的新局面。城乡建设取得了很大的成就，城镇化水平显著提高，城乡面貌大为改观，主要体现在五个方面：
1、城镇体系不断完善，城市发展形成新格局
汕头是我国五大经济特区之一，东南沿海重要港口城市、粤东中心城市和广东省次中心城市之一。市域总面积2064.4平方公里，辖金平、龙湖、濠江、澄海、潮阳、潮南6个区和南澳县，2005年人口491.29万人。汕头市区面积1956.4平方公里，其中中心城区包括金平、龙湖、濠江三个区，面积443平方公里，城市人口130万人。中心城区为“一市两城”的结构，城区中心为汕头内海以及石风景区，城区外围直接面海，是国内少有的同时拥有内外海湾的城市。2005年全市实现生产总值650.83亿元，比2004年增长11.3%，“十五”期间年均递增6.9%；人均GDP13298元，年均递增5.4%；地方一般预算收入29.44亿元，年均递增9.2%；城乡居民储蓄存款余额733.5亿元，年均递增15.9%。
经国务院批准，我市于2003年实施行政区划调整，市区面积从301平方公里扩大到1956.4平方公里，城市发展空间得到拓展。2005年末，全市建制镇以上城镇共32个，城区建成区面积约200平方公里，中心城区建成区面积约114平方公里。以中心城区为核心，澄海、潮阳、潮南区治所在地为副中心，南澳为前沿，一批中心镇为骨干的海湾型组团式城镇体系初步形成。中心城区初步形成“一市两城、多组联片”的空间总体布局形态。北岸城区形成由新津河、梅溪河、西港河所分隔的“多组联片式”用地布局结构。南岸城区形成围绕石、青云岩、东山，中间为濠江的“环状组团式”用地布局结构。
2、城镇化水平逐步提高，城镇建设初见成效
2005年3月，市委、市政府正式出台实施了《汕头市城镇化发展纲要》、《关于推进城镇化的若干措施》和《关于加快中心镇发展的实施意见》等三个重要文件，为加快我市城镇化和中心镇发展提供了强大的政策支持和保障。至2005年底，全市城镇人口占总人口的比例达72.34%（2005年全国1%人口抽样调查数据），比2000年末“五普”数据提高5.34个百分点。城镇化进程的推进，有效地推动了城镇建设的发展。2005年末中心城区城市道路总长743.68公里，面积1206.1万平方米；城市绿化覆盖面积4163.94公顷，建成区绿化覆盖率37.9%，绿地率35.77%，人均公共绿地9.5平方米；城市供水综合生产能力92万立方米/日，自来水普及率98.4%；万人拥有公交车辆3.4标台，城市出租车1606辆；城市污水处理能力14万立方米/日，污水处理率45%；城市发电装机容量180.13万千瓦，全市每百人拥有电话81.83部；居民家庭用气普及率92.97%；城市垃圾无害化处理率100%。澄海区、潮阳区和潮南区道路总长493.32公里，面积1151.7万平方米，实现镇镇通水泥路、村村通公路；全市日供水能力161.96万吨，用水普及率88%；电话通讯覆盖所有村镇。
3、基础设施建设稳步推进，城镇功能和要素集聚能力明显增强
“十五”期间，城镇各项基础设施和公共服务设施逐步配套，满足了城镇居民生活和文化需求，提高了城镇居民的生活质量，城镇功能和要素集聚能力明显增强。汕头珠池港区二期工程、汕汾高速公路汕头段、粤东信息大厦、华能汕头电厂二期、惠州－汕头500千伏输变电工程Ⅱ回路、牛田洋海堤达标加固、外砂桥闸重建等一批重点建设项目竣工投入使用。2005年末，全市港口综合通过能力达到2518万吨，其中集装箱吞吐能力58万标箱。全市83.3%行政村通水泥路，公路密度达90公里/百平方公里，国道324线、206线与深汕、汕汾高速公路在中心城区交汇形成公路网络主骨架。厦深沿海铁路列入国家建设规划。全市电话普及率达76%，互联网注册用户18.2万户，出口国际邮件直达18个国家和地区。市域内电力装机容量达203.4万千瓦，区域性电力生产、调度能力有所提高。水利防灾和供水能力明显增强。
４、生态与环境建设取得新成效，城乡生产和生活环境明显改善
汕头阳光明媚，气候宜人，风景名胜众多，自然环境优美，水体和空气质量优良，是“国家卫生城市”、“国家环境保护模范城市”和“中国优秀旅游城市”。“十五”期间，在城镇基础设施和公共服务设施不断完善、综合功能日趋健全的同时，城镇的生态和环境保护、建设工作也取得了较大的进展。全面实施“碧水蓝天绿地工程计划”等行动，城市生态质量继续改善，环境质量保持稳定，取得申报“国家园林城市”资格。各项空气指标符合国家《环境空气质量标准》二级标准，中心城区空气质量日报污染指数（API）保持在Ⅰ和Ⅱ级之间；饮用水源和地表水水质达标率均达100.0%。中心城区区域噪声环境质量达到《城市区域环境噪声标准》2类标准，潮阳、潮南、澄海和南澳各城区区域噪声环境质量也稳中有升。以创建生态示范村（镇）为载体，大力推进农村环境保护工作，建成南澳县国家级生态示范区和多个省级、市级的生态示范区、绿色社区。森林保护与生态公益林建设成效明显。汕头市海岸湿地自然保护区成为国内首个GEF湿地国际示范区。
５、中心镇对农村的辐射带动能力提高，成为城镇化进程的生力军
“十五”期间，我市适时进行了乡镇行政区划调整，乡镇总数由原来的38个减少为32个。部分小城镇并入中心镇，使城乡资源得到整合和优化，为中心镇进行高起点规划、高标准建设提供了有利的发展条件。2005年末，全市12个中心镇（包括峡山街道）镇域面积为594平方公里，总人口（含外来人口）约163万人，当年实现地区生产总值占全市生产总值约1/5强。城乡“脏、乱、差”现象明显改善，初步形成道路畅通、供水充足、电力保障、通讯便捷、设施配套、生产方便的城乡一体化格局。有17个各具产业特色的经济强镇成为广东省专业镇科技创新试点，峡山街道和两英、谷饶、陈店镇等获得“中国家居服装名城”、“中国针织名镇”、“中国针织内衣名镇”、“中国内衣名镇”等区域品牌。中心镇通过大力发展农产品专业市场建设、交通运输、信息与技术服务等第三产业，发展观光农业、生态农业、旅游休闲等新型产业，开辟了农民新的就业空间。通过中心镇的带动辐射，有效地促进了农村人口向城镇集聚和农村劳动力向第二、三产业转移，中心镇对周边农村经济社会发展的辐射带动功能不断增强，在全市城镇化进程中作用日益凸显。
（二）发展环境
“十一五”期间是汕头市经济社会发展的重要转型期。随着工业化和城镇化进程加快，第二产业的比重不断上升，第三产业稳步发展，产业结构进入优化升级阶段；随着区域合作发展新格局的形成，特别是粤港澳合作、泛珠三角区域合作、海峡西岸经济区的务实推进，区域合作进入协同发展阶段。未来五年我市城镇化的发展，既面临着许多机遇和有利条件，也面临着不少挑战和不利因素。
１、发展的机遇
外部环境。在当前的国际发展环境中，和平与发展仍是人类社会的主流。我市地处改革开放的前沿，经济全球化的加速和国际产业转移步伐的加快，有利于我市积极承接国际及国内发达地区产业转移，加快产业优化扩张；国内安定的政治环境和保持持续稳定发展势头的经济形势，也为我市争取实现跨越式发展提供了至关重要的宏观环境。在区域经济一体化的背景下，各层次的区域合作将进一步深入展开，为我市城镇化发展提供了新的发展空间与动力来源。2006年9月，省委、省政府在促进粤东地区加快经济社会发展工作会议上对粤东提出了“三年打基础，五年大变化，十年大发展”的发展目标。《广东省城镇体系规划》、《广东省东西两翼地区经济发展规划意见》和《广东省城镇化“十一五”规划》等有关政策措施的出台，进一步明确和强化了汕头作为粤东中心城市在全省城镇体系中的功能定位，为我市加快城镇化发展提供了政策支持和保障。
内部环境。2003年，汕头市行政区划进行重大调整，市区面积从原来的301平方公里扩大到1956.4平方公里，市区人口从原来的120万增加到454万。实施行政区划调整，明显提高了我市城市资源调控能力和城市建设协调能力，有利于强化汕头作为区域性中心城市的地位和提升城市综合竞争力。“十五”期间，全市经济从2001年GDP下降1.9%的“谷底”，逐渐恢复到2005年GDP增长11.3%的水平，这标志着汕头已经有效扭转了经济一度下滑的态势，实现了经济较快的恢复性增长。在新的发展形势下，为了实现全市经济持续快速健康的发展，市委、市政府适时提出并实施“东西扩延、南北对称、中心带动、区域协调”的部署和积极推进东部城市经济带、南部工业经济带和西部生态经济带规划建设的战略构想，为我市优化资源配置，推动社会经济要素集约发展和全市城镇化健康协调发展明确了战略方向。在“三大经济带”的战略构架下，我市将进一步完善基础设施及投资环境，实施工业强市战略，大力发展工业，巩固区域中心城市地位，这为我市增强城市综合竞争力，加快推动城镇化的发展创造了极为有利的条件。
２、面临的挑战
经济全球化在为我市城镇化发展带来良好机遇的同时，也使我市面临的区域竞争越来越大。随着改革开放的深入，我市在国内的制度优势逐渐丧失，外来投资、劳动力等经济要素出现转移，使我市的工业化、城镇化发展面临诸多困难。由于“十五”前期发展速度太低，经济社会发展仍存在一些急需解决的问题，加重了“十一五”时期城镇化发展的压力。制约我市城镇化发展的因素主要有：一是工业企业整体素质和结构亟待优化提高，工业基础较为薄弱，对城镇化的带动力不强；二是农村社会经济发展缓慢，农村人口的整体素质偏低，农村剩余劳动力难以向二、三产业转移，“城乡二元化”矛盾依然突出；三是土地和水资源短缺，经济相对发达的区、中心镇的工业用地供求矛盾突出，部分地区存在严重的水质性缺水问题；四是资金紧缺，财政性城镇建设投资严重不足，资金进入公共服务领域的投资渠道尚未真正形成，城镇公共服务设施建设滞后；五是现行土地管理制度和土地使用权流转机制，尚不能适应城镇化发展的需要，城镇建设用地指标与用地的实际需求相脱节，有关存量土地的调整和置换的政策措施尚不完善；六是城镇管理体制和区域协调机制创新不足，区域发展不协调问题依然突出；七是部分区域环境污染比较严重，生态资源遭到破坏的现象仍然存在。以上问题与矛盾，必须在“十一五”期间积极予以化解。
二、指导思想和发展目标
中共十六大和十六届三中、四中、五中全会提出的全面建设小康社会的总体战略部署和建设和谐社会、节约型社会的总体发展要求，为我市城镇化发展指明了方向。城镇化仍将是“十一五”我市促进经济结构、社会结构、空间布局结构调整和产业升级换代的重要战略措施之一。
（一）指导思想
“十一五”时期我市推进城镇化的指导思想是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本，以全面建设小康社会、节约型社会、构建和谐社会的要求统揽全局，努力建设现代化港口城市、区域性中心城市和生态型海滨城市；按照经济社会协调、城乡协调、区域协调、内外源经济协调、人与自然和谐的要求，以经济繁荣、城市发展，生活富裕、社会文明，生态良好、环境优美为目标，增强城镇要素集聚能力，完善城镇功能，提高城市综合竞争力，推进汕头城镇化水平上新台阶。
（二）发展目标
积极推进城镇化进程，充分利用汕头自然资源、城市基础和文化特质，发挥特区优势、侨乡优势和区位优势，致力发展大港口、大交通、大工业、大流通、大服务，建设新兴制造业基地、临港产业基地、综合服务业基地和现代效益农业基地，努力提升城市资本集聚能力、提升城市综合服务功能、提升城市文化品位、提升城市生态环境质量，强化区域性中心城市的核心竞争力，注意节约和合理利用各种资源，建设节约型城镇，促进城乡和谐发展和人与自然和谐发展，建设和谐型城镇，将汕头市建设成为经济繁荣、社会文明、环境优良和具有侨乡特色的现代化港口城市、区域性中心城市和生态型海滨城市。
2010年全市城镇人口占总人口比例达75%左右（按“五普”统计口径），本市社会劳动者非农产业化比例达到75%左右。努力实现以下三大目标。
１、经济繁荣，城市发展
——经济持续快速健康发展。至2010年，全市生产总值超过1000亿元（2000年不变价），人均生产总值超过20000元，比2000年翻一番；其中中心城区人均生产总值达35000元左右(约4200美元)。
——经济结构明显优化。以大港口为依托的大工业、大交通、大流通、大服务快速发展，基本形成以高新技术产业为先导，园区工业、临港工业为主体，特色鲜明、高度集群、竞争力较强的新型工业体系。农业综合生产能力明显提高。现代物流、商务会展、旅游休闲等新兴服务业快速发展，形成门类齐全、功能比较完善的服务业体系，服务业增加值占生产总值的比重提高到45%左右。主要产业的重点产品采用国际标准或国外先进标准生产比例达80%，骨干企业通过质量体系认证比例达80%。
——区域性中心城市功能明显增强。到2010年，形成一个中心城区、三个副中心城区、一批中心镇为主体的海湾型组团式城镇体系。省域次中心城市的地位明显提高，东南沿海综合交通枢纽和区域性中心城市的功能进一步增强。全市城镇建成区面积达320平方公里以上，中心城区建成区面积达122平方公里以上。区域交通网络化，基本形成1小时市域生活圈和2小时区域经济圈。成为粤东、闽西南、赣东南的区域性信息流、资金流、物流、客流中心，成为海峡西岸经济区和泛珠三角区域合作的重要发展极。
２、生活富裕，社会文明
——居民生活水平明显提高。2010年，城镇居民人均可支配收入年均增长6%左右，人均住房建筑面积达到25平方米以上；农村居民人均纯收入年均增长4%左右；城镇和农村居民恩格尔系数分别下降到40%和45%以下；城镇登记失业率控制在3.5%以内。
——社会成员充分享受城镇文明。2010年，基本建立城乡一体化就业服务体系和社会保障体系。农村富余劳动力转移就业率达80%以上，转移培训率达50%以上；城镇劳动者基本养老保险参保率不低于60%，城镇劳动者基本医疗保险参保率不低于50%；力争新型农村合作医疗覆盖率达到85%；逐步实现城乡人口、外来务工人员及其子女同等享受政治权利、义务教育及各类公共服务。
——公共设施配套完善。2010年，城镇居民人均公共绿地达10平方米以上，城镇、农村自来水普及率分别达到100%和60%，人均年生活供电量不低于600千瓦时，民用燃气普及率100%，人均道路面积大于10平方米，每万人拥有公交车辆达6.1标台，每万人医院床位数20张以上，人均体育活动面积达到0.3平方米以上。
３、生态良好，环境优美
——控制人口总量，提高人口素质。2010年，全市人口自然增长率控制在7.3‰以下，年末总人口控制在580万人左右，其中暂住人口70万人；高标准普及基础教育，形成比较完善的学历教育和继续教育相结合的终身教育体系，小学适龄儿童入学率和初中毛入学率保持100%，高中阶段教育毛入学率达到80%，适龄青年高等教育毛入学率达到28%。
——合理利用土地，严格保护耕地，提高绿地率。2010年，耕地总面积占全市土地总面积的比重不低于18%；区域绿地占全市土地总面积的比重保持在30%以上；城镇建成区绿化覆盖率达40%左右。
——降低资源消耗，提高综合利用率。2010年，单位生产总值能源消耗比2005年降低13%以上，生产安全质量指标达到省内地级以上城市先进水平；垃圾处理基本实现无害化和资源化，城镇生活垃圾无害化处理率达100%；工业固体废物综合利用率不低于98%，危险废物和医疗废物集中处理处置率达100%，城镇生活污水集中处理率不低于70%。
——加强环境治理能力，改善生态环境。至2010年，环保投入占GDP的比重达到3.5%，环境综合指标达90分，城市空气污染指数小于100的天数控制在98%以上；全市生态环境达到相应功能区标准，初步建立循环经济体系，建成富有亚热带海湾特色的“国家园林城市”和“国家生态市”。
三、主要发展任务
（一）优化资源空间配置，促进社会经济集约发展
1、构建协调有序的海湾型城镇体系，形成集约发展态势
完善城镇体系规划，建立健全城乡协调发展机制，推进区域性交通、能源、环保基础设施的有序规划建设。按东西扩延、南北对称、中心带动、区域协调的要求，构建“一市两城三带四组团”的城市格局。强化中心城区的区域性综合服务功能，高起点规划建设澄海、潮阳、潮南区治所在地和南澳县城，大力扶持和发展一批带动能力强的中心城镇。形成以汕头湾南北两城为中心，澄海、潮阳、潮南区治所在地为副中心，南澳为前沿，三条经济带为纽带、一批中心城镇为骨干，各规模等级城镇为基础，完善的网络化交通干线为依托，等级有序、功能明确、布局合理、发展协调的市域城镇体系。
强化中心城区的集聚辐射功能。加大中心城区南北两城的规划建设力度，精心构筑环汕头湾城市核心区，提升和发挥中心城区在全市、粤东地区以及闽粤赣经济协作区的综合服务功能，建设成为“韩江、榕江、练江”三角洲城镇群的核心，区域性经济、文化、信息中心和综合交通枢纽，高新技术产业和服务业发展中心。
大力构筑“三大经济带”。城市东部经济带：沿海滨路东延、跨新津河口延伸至莱芜，近期重点规划建成高标准的防洪大堤、高水平的市政大道和亮丽的生态城市景观带，中远期建成城市中央商务区和物流商贸中心，并通过南澳跨海大桥连通南澳主岛，进一步拓展城市发展空间和增添城市景观魅力；临港工业经济带：东起广澳港、沿深汕高速公路至潮南陇田，规划构筑包括南区化学工业区、潮阳经济技术开发区和潮南工业经济带，发展以临港工业、海洋产业为主的工业经济带；绿色生态经济带：从南滨路西延包括榕江南岸和牛田洋湿地西侧区域，立足自然生态环境保护，主要发展观光农业、生物制药、环保产业、都市生态旅游等，打造生态经济廊道，呼应汕头大学科技园区，发展高新技术产业集聚区。
着力塑造四大城市组团。按照城市副中心和片区发展龙头的定位，重点加快澄海、潮阳、潮南三个区治所在地和南澳县城的供水、供气、污水处理等市政设施建设和路网、电网、信息网改造，加强公共服务和社区服务设施建设，促进产业经济集约发展，全面提升四大城市组团作为中心城区“辅城”的服务功能，增强带动各片区经济社会协调发展的主导作用。
加快中心镇建设与发展。按照小城市的规模、功能，加快关埠、谷饶、和平、两英、陈店、陇田、莲下、东里、隆都等一批中心镇的规划建设，促进二、三产业和农村剩余劳动力向中心镇区集聚，提高土地和设施的利用效率。完善城镇公共设施配套建设，强化中心镇的功能，使之成为区域发展的增长极，带动周边小城镇及农村的经济社会发展，以点带面推进农村城镇化进程，成为社会主义新农村建设的桥头堡。
2、调整优化产业结构与布局，全面提升经济综合竞争力
做大做强工业经济。以现有优势产业为基础，通过政策优惠和技术扶持促进其规模化和集群化，扩展形成集群化大工业；统一规划，合理利用海洋、岸线资源，大力发展海洋经济，重点发展电力工业、重化工业和装备制造业等大型临港工业项目，提升工业经济实力。
强化园区经济带动。推行政府引导、企业主导、社会参与的市场化运作模式，与城镇空间布局调整相衔接，以优势产业为基础，项目为依托，以产业结构优化、功能布局合理、基础设施和生活服务体系上水平为导向，重点规划建设若干符合国家政策和城乡规划的产业园区，引导产业关联度高的企业集聚，形成专业化多类型产业集群，提高产业基础设施规模效益和集聚资本的功能。加快构筑澄海工艺玩具与针织毛衫生产基地，潮阳音像制品生产基地，潮南、潮阳纺织服装生产基地，金平包装印刷品与装备制造产业基地，金平、龙湖光机电一体化产业基地；加快发展“十大园区”：汕头高新区、保税区、南区石化工业区、金平与龙湖民营科技工业园，澄海岭海工业园、濠江南山湾工业园、潮阳经济技术开发试验区、潮南工业经济带、南澳生态示范区、汕头电子废弃物拆解利用园区。
强化优势产业带动。重点培育和发展壮大电子信息、纺织服装、工艺玩具、化工塑料、食品加工、印刷包装、音像材料等优势产业和商贸流通产业；发挥港口和海洋优势、特区优势，发展能源、石化等临港型工业和海产品养殖、加工等海洋性产业，构筑科技含量较高的综合性产业体系。
——中心城区北区：重点发展电子信息、机械装备、印刷包装、生物医药、食品加工等先进工业，现代物流、金融信息、商务会展、旅游、教育、文化、医疗和体育休闲等服务产业，积极发展新材料、环保产品、电动汽车等新兴产业和社区服务业以及光机电一体化产业等高新技术产业，全面提升经济金融中心、商务贸易中心、管理服务中心和对外开放中心功能。
——中心城区南区：重点发展港口运输和能源、石油化工等为主体的临港工业，大型仓储、物流业，海滨旅游及体育休闲、教育产业及现代农业，加快形成港口物流集散中心和临港产业基地。
——澄海区：增创“中国玩具礼品城”、“中国工艺毛衫名城”品牌优势，强化澄城城市商业次中心和特色产业生产资料物流中心功能，建成国内外知名的玩具礼品、工艺毛衫生产基地和产品交易中心。大力发展华侨文化、生态休闲、观光农业旅游产业。
——潮阳区：建成国内外知名的纺织服装、音像制品生产基地和废旧电子电器拆解、加工、利用产业基地。重点建设谷饶“中国针织内衣名镇”和莲花峰－灵山寺历史文化旅游观光带。
——潮南区：建成国内外知名的纺织服装、精细化工、电子元件、文具用品等特色轻工产品生产基地和交易中心。做大做强峡山、两英、陈店等“区域品牌”经济，综合开发仙城半天佛—雷岭温泉—红场红色旅游观光带。
——南澳海岛开发试验区：充分运用政策、区位和资源优势，大力发展海洋产业、海岛旅游业、清洁能源产业和生态农业，加强港口规划建设，拓展对台经济合作，巩固发展南澳县国家生态示范区，加快 “AAAA级旅游区”和国家一类口岸的综合功能开发。
强化外向经济带动。顺应经济全球化的大趋势和我国加入世界贸易组织的新形势，充分利用国内外两种资源、两个市场，积极参与国际经济合作和竞争。引导和鼓励外资投向基础设施、旅游、旧城区改造、农业综合开发和高新技术产业；稳妥推进信息咨询、金融保险、非义务教育、文体产业等投资领域的开放。促进招商引资从局部区域、民资侨资为主向全方位开放、内外源资本并举转变，从引进资金为主向“注重专利技术、专有技术、软件及配套技术的引进、吸收”转变；从“外向型”为主向“开放型”转变。坚持以质取胜、科技兴贸和市场多元化，扩大传统优势产品出口，增加高新技术产品、机电产品等高附加值产品出口，积极发展国际技术、服务贸易；促进加工贸易从劳动密集型向资本、劳动密集融合型转变，从受托加工向自营加工、自主开发转变，从一般加工向深加工转变；在深度开发美、日、东南亚等传统市场的基础上，大力开发俄罗斯、中东、东欧、非洲、南美等新兴市场。调整和优化外贸出口经营主体结构，壮大外贸经营主体。赋予更多企业进出口经营权，鼓励中小企业特别是民营企业直接参与国际竞争，增强市场竞争力。
强化品牌、特色经济带动。建立健全企业管理质量体系认证、专利申请和商标管理的激励机制，完善产品监测、标准计量手段和服务功能；引导和支持企业做好质量体系认证、商标注册、专利申请，加快采用国际标准和国家先进标准组织生产。大力推介名牌产品，重点发展壮大优势特色产品。扶持、培育一批带动能力强、拥有自主知识产权、有较高市场占有率的名牌（优势）产品和龙头企业，培植形成一批产业名镇、商品名城。
3、高效使用城乡土地，促进城镇集中发展
加强政府对城乡发展的引导和协调。坚持产业园区建设与推进城镇化的有机结合，以产业结构优化、功能布局合理、基础设施和生活服务体系上水平为导向，走政府引导、企业主导、社会参与的市场化运作道路，吸纳资金、人口等要素向城镇集聚，促进城镇建设相对集中发展。
强化集约用地管理。运用环境容量、投资门槛和土地利用效益基准等约束手段，制定符合城镇发展战略的空间发展规划，确定土地开发的空间布局、时序和各分区、各地块合理的技术经济指标，引导全社会按照高效原则，合理利用土地，促使城镇走内涵型发展之路。
重视村居的规划管理。推进对“城中村”、“空心村”的改造与改制，加强对城乡结合部的规划建设管理。根据征地程度、镇（街道）的财力、集体经济组织状况、村民就业和收入来源的非农化程度、村民认识水平等情况，政策引导，市场运作，采取保留改建、局部重建、整体改造等多种方式，提高土地利用效益。实行统一规划、综合开发、配套建设，大力发展公寓式住宅，提高城镇建设的综合开发率。
整合农村土地资源。积极运用规划和政策手段，支持小城镇统一集中安排其辖区内的宅基地，鼓励居民到小城镇购房，引导农村分散居住点向成片居住区集中，实现居民点合理布局，土地资源集约利用。
（二）构筑城市综合服务体系，强化区域性中心城市功能
1、构筑区域性商务与物流中心
依托交通优势和传统商贸优势，重点培育形成若干现代化的物流、商贸、会展中心和辐射粤东、面向全国的专业性商品批发市场及仓储设施，积极发展连锁经营、代理配送等现代化商业，构建企业物流平台、准时运输系统、社区配送系统，形成市、区、镇（街道）三级商贸中心和社区商业网络，形成融汇现代化物流、会展功能的区域性商贸网络与物流中心。
2、培育区域性资本运营中心
重点发展资本、劳动力、土地等生产要素市场，完善技术市场、信息市场和房地产市场。完善保障资本市场健康发展的政策法规体系，从政策及运作机制上创造各类经济主体平等利用生产要素的环境，构筑城乡统一开放、竞争有序的市场体系，引导、促进跨行业、跨区域的资本集聚和资产存量优化重组。有计划、有步骤地发展产业投资基金和高科技投资风险基金，创造条件吸引国内外金融保险机构落户汕头发展，逐步提高集聚、运用国际和国内社会资本的能力。
3、发展区域性旅游服务网络
发挥侨乡历史文化、亚热带海滨风光、餐饮购物等比较优势，按照观光度假、商务会议、休闲娱乐、文化寻根旅游，功能互补、综合发展的要求，高品位设计、塑造现代化海港旅游城市形象。重点加快石风景名胜区、北山湾（含妈屿岛）旅游度假区、龙虎滩旅游度假区、环桑浦山旅游风景区、南澳国家“AAAA级旅游区”、澄海环莲花山华侨文化旅游观光带、潮阳莲花峰－灵山寺－仙城历史文化旅游观光带、潮南仙城半天佛－雷岭温泉－红场红色旅游观光带的综合开发。以汕头市为旅游服务中心，联合开发潮州、揭阳、梅州、汕尾市的旅游资源，营造粤东大旅游圈。积极开发旅游产品，发展区域性旅游协作，参与国际旅游市场竞争，以高效优质的旅游服务和旅游产品集聚国内外人流，引导信息流、资本流和物流。
4、建造区域性信息咨询服务中心
发挥国际海缆登陆站、卫星地面接受站和粤东信息大厦的资源优势，发展国际信息业务。积极引导、扶持发展以现代电子信息技术为主要载体的投资咨询、工程设计、工程监理、技术服务、法律援助、物业管理等中介咨询服务业和电子商务、远程教育、远程医疗等电子信息服务业，鼓励社会信息咨询服务机构向产业化、网络化、国际化方向发展，形成区域性的信息咨询服务中心。
5、建设区域性科技创新和人才开发中心
重点建设“两个网络”：高新技术开发应用网络和中小企业技术创新服务网络；培育“三个一批”：一批具有自主知识产权和市场竞争力的技术和产品；一批具有较强技术创新能力的企业群体；一批机制灵活、运作高效的创业基地。营造有利于人才创业发展的环境，聚集国内及海外高层次人才。
6、构造区域性教育文化、医疗卫生、体育服务中心
加快建设完善汕头市图书馆、汕头广电中心第三期续建工程和有线数字电视工程、汕头市博物馆、汕头科技馆、汕头市谢慧如潮剧艺术中心、潮汕文化发展与传播工程和汕头市中心医院扩建工程、汕头市精神卫生中心、国家乒乓球和跳水汕头训练基地等一批重点设施。
（三）构筑城镇基础设施和公用设施平台，提高城镇发展能力
1、构建以大港口为核心的区域性综合交通体系
围绕大港口发展战略，构建海运、航空、铁路、高速公路和高等级公路为一体的区域性综合交通枢纽，依托大港口打开大通道，发展大流通。以粤东地区、闽粤赣经济协作区、京九铁路和沿海铁路沿线为腹地，将汕头港建设成为以能源和外贸运输为主的综合性港口。发挥亚太地缘门户优势，主动应对海峡两岸“三通”，积极融入“泛珠三角”区域协作体系。优化沿海铁路通过汕头的选线，提高广梅汕铁路的标准，努力争取汕头成为“京九”铁路的一个出海口，成为国家东南沿海铁路通道的重要节点。通过深汕、汕汾、汕揭梅高速公路和规划中的汕头—普宁、揭阳—潮阳—潮南—惠来等高速公路，使汕头成为区域性高速公路主枢纽。
2、构筑以“二纵三环九射”为骨架的城际综合交通网络
两纵：第一纵为同三国道主干线汕头路段，第二纵为国道G324线汕头路段；三环：第一环：汕头特区环线，第二环：湾头—莲下—（潮安彩塘—揭东地都—）西胪—和平—陇田，第三环：金鸿公路—东里—（潮州铁铺—揭东—）金灶—贵屿—司马浦—两英—红场—雷岭（—惠来—神泉港）；九射：南澳大桥及其连线、金鸿公路、汕头—潮安—潮州（省道S233线）、汕梅高速公路、国道G206线、海门—潮阳（—揭阳）、河浦—棉城—铜盂—贵屿（—普宁）、利用练江江堤建设沿江公路（结合练江整治）、陈沙公路：田心—沙陇—成田—两英—仙城。积极推进海滨路东延路堤结合工程和西延拓宽、金凤—西港路桥、潮阳揭海公路、潮南田池公路、南澳大桥等重要交通工程建设，加快规划建设中心城区、三个副中心城区的公共交通路网及城际轻轨干线，形成网络配套、功能齐全、设施先进、运作高效，覆盖市域、辐射粤东的交通运输网络。
3、适度超前规划和建设能源设施
争取华能海门电厂尽早开工建设和中海油LNG接收站在汕头落户。积极发展风能发电，加快南澳600MW风电场、濠江40MW风电场等风力发电项目和南澳过海电缆的规划建设；加快规划建设潮南500千伏输变电工程与市域220千伏、110千伏输变电网和10千伏以下城乡配电网改造，形成安全、高效的供、配电网络。
4、加快信息基础设施与用户网络建设
到2010年形成全市各区域、各种类信息网络互联互通的骨干信息传输网，建成一个融数据、图象和话音等多种业务于一体的数字化、宽带化、综合化的接入网，采用先进技术初步建成有一定规模的多媒体网络。建成覆盖全市域用户的数字化有线广播电视综合信息网和实现高速宽带接入服务；建成覆盖市域、综合化、多媒体化、统一的IP高速宽带城域网络平台，实现终端用户网络接入宽带化。构建全市地理空间基础信息平台，建成由数字地形图、数字遥感图、城市基本地理统计单元信息、人口统计分布信息、地下管网信息、海洋资源信息等数字内容构成的地理信息集成系统。推动基础通信、计算机、广播电视等网络融合，实现向下一代网络的转型。实现汕头邮区全程邮政处理电子信息化；建立粤东邮政物流仓储中心；完善信息枢纽中心及完成邮政生产综合楼、汕头国际快件监管中心等工程。
5、推进水利与水资源基础设施达标建设
推进城乡水利防灾减灾工程和解决农村饮水安全两大水利民心工程建设。加快汕头大围、一八围、上蓬围等江海堤围和龙溪一级水库等水利防灾减灾工程项目建设，抓紧韩江、练江下游出海口水闸的重建、改造，继续实施省人大小型水库除险加固议案，全面提高水利设施抗灾标准。优化水资源的配置，提供水资源保证，全面解决农村居民饮水安全问题。重视农田水利基础设施建设，对苏溪灌区、秋风灌区、榕江灌区等重点灌区进行配套改造，大力推广农业节水灌溉，建立节水型社会，促进农业发展、农民增收。
6、加快健全市政设施平台
充分利用中心城区供水设施资源，加快实施潮阳、潮南引韩供水工程、澄海第二水厂扩建工程，续建汕头市第四水厂和铺设中心城区第二过海水管，加快南澳引韩供水工程规划建设。加快水厂和城镇供水管网的改造，改善水质，逐步实现到户自来水直接饮用。加速中心城区雨、污分流管网和澄海、潮阳、潮南区、南澳县的城镇污水处理、垃圾处理系统等环保基础设施的规划建设。加强城镇市政公用设施的建设、配套和改造，提高市政公用设施的服务功能，完善城市道路网。加强公交站场及城区道路交通信号灯、标志线等城市交通配套设施建设，提高公共交通覆盖率和服务水平。
7、加强公共安全工程建设
加快建设市疾病预防控制中心与区县、镇防疫机构协调配套、防控高效的防疫体系。依法加强消防队伍和消防设施的建设，提高建筑物的防火水平，实现消防工作现代化。继续完善现代化气象、防震服务系统，重点建设汕头新一代多普勒天气雷达系统和综合立体气象探测系统，建立健全汕头海洋防灾减灾、城市气象防灾和农业气象减灾服务系统，开展人工影响天气和防御雷电灾害等工作。城市新建、改建工程应按国家建筑抗震设防分类标准的规定进行建设，特殊工程应提高一个抗震等级。整合社会治安、医疗急救、消防、交通、三防等应急指挥中心和指挥系统，形成信息准确、预警及时、资源整合有力、指挥运转高效的城市应急事件处理体系，确保有效抵御自然灾害、重大传染疾病、重大环境污染事故以及对社会秩序构成威胁的重大突发事件。
（四）建设教育强市、文化大市，促进现代社会文明
1、构筑全民终身学习体系，提升社会成员的综合素质
优先保障教育特别是义务教育的投入。鼓励外资、侨资和民间资本投资高中与职业技术教育、高等教育及其他教育领域，建立多元参与、多元投资的新型办学体制。在巩固和提高九年义务教育的同时，大力扩展高中阶段教育、技工教育，积极发展高等教育和非学历教育，学校教育和企业培训联动，不同类型、不同层次教育互相沟通衔接，满足城乡居民多种学习与就业需要。
2、弘扬潮汕与侨乡文化，提升城镇发展内涵
大力推进文化体制创新。将社会力量办文化纳入文化发展和城乡发展总体规划，努力形成政府投入与社会投入相结合的多渠道、多元化的文化投入机制，积极探索以市场化运作方式发展文化的新途径。努力培育一批在国内外具有较高知名度和影响力的文化产业团体，建立门类齐全、结构合理、技术先进、机制灵活、优势明显、与国际接轨的文化产业体系。
建设富有潮汕侨乡特色的开放型文化体系。采取有力的政策措施，切实保护好历史文化古迹与文化艺术传统，实现对传统文化遗产的持续利用。保护、修复具有历史文化价值的建筑文物和城镇旧区风貌，丰富城镇文化内涵，增强城镇文化底蕴，营造具有潮汕侨乡特色的人文环境。积极发展国内外文化交流与合作，促进文化互补互助，推动公共文化、群众文化、区域文化的进步。
建立与健全社区文化服务网络。在提升中心城区综合性文化服务功能的同时，根据我市实施行政区划及城镇规划调整后的实际，加强各中心城镇文化设施规划建设，按照注重特色、发挥优势的原则，规划建设一批高品味、有市场发展前景的旅游文化设施和公共文化设施，培育相应的群众文化服务网络。
3、加强法制与社区民主建设，营造祥和、文明的社会环境
推进社会主义民主与法制建设，增强社会各部门化解社会矛盾的能力。加快地方立法步伐，促进依法行政。全面加强社会治安综合治理，在各项经济社会管理中做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。推进基层民主建设。加强普法教育，提高公民守法的自觉性，发动社会力量参与社会秩序综合治理。
营造社会公平发展的氛围，建立利益协调机制。按照社会公正和公平原则，深化社会各项制度改革，完善公共财政支出制度，逐步实现社会全体成员在社会、经济和文化发展方面的公平机会，实现不同地区在保护、利用自然和文化资源方面的公平权益。
不断推进城市社区建设。按照自治好、管理好、服务好、治安好、环境好、风尚好等“六好”平安和谐社区的要求，进一步转变政府职能、理顺社区关系，提升社区民主自治、自我服务的功能，更好地服务和谐汕头建设，促进人民生活质量提高。
4、加强信息技术与资源的综合利用，促进社会公共领域信息化
根据社区建设规划和城市管理需要，建立起与全市经济发展、社会进步相适应，连接各政府部门以及市、区、街道、社区各个层次的社区信息系统，促进电子政务、电子商务发展，推动社会公众服务信息化；要目标明确地培养一批信息化亮点社区，从方便群众、服务群众的事项入手，逐步推进社会公共领域信息化建设。启动城市“一卡通”系统，大力开发服务资源，立足于便民利民，推进公共服务、法律服务、家政物业、商品配送、卫生保健、文化教育、休闲娱乐等信息资源的开发利用。
（五）加强合作，建立机制，促进城乡、区域的协调发展
1、加强区域协作，建立完善的区域协作机制
加强区域协作。加强市区县在产业布局、设施建设、资源开发等方面的协作，实现区域间资源共享、优势互补、协调发展。加强同周边城市的联系合作，扩大发展腹地和市场空间。加强与珠江三角洲的经济、信息、文化、人才等方面的联系和交流，积极承接珠江三角洲地区的产业、资金、技术和市场份额的转移，加快发展和壮大具有比较优势的产业。积极参与“泛珠三角”经济合作，发挥区域中心城市功能，壮大区域中心城市的经济实力。
充分发挥市场的主导作用，按照比较利益原则促进生产要素自由流动和生产的合理协作分工。通过强化市场的资源配置功能来确立合作秩序，促进各方开展协商与合作，切实解决各利益主体之间的矛盾，逐步消除地方保护主义等妨碍区域合作的体制障碍和政策障碍，健全城镇间的分工体系，建立城镇间伙伴式合作关系。
2、坚持统筹兼顾，实现城乡协调发展
建立新型城乡协调关系。充分发挥城镇、乡村的比较优势与功能，积极推动城乡之间的劳动力、技术、资金、资源等生产要素的合理交流和组合，促进城乡互为资源，互为市场，互为服务对象，实现城乡之间在经济、社会、文化、生态等各个方面的协调发展，使城乡成为一个相互依存、相互促进的统一体，逐步实现城乡社会、经济、人口和文化的融合。
加强和完善城乡统筹的规划建设管理机制。建立全市城乡规划建设监督管理网络，全面落实市管到镇、县（区）管到村的规划管理要求。兼顾城乡各方利益，建立合理的城乡秩序，协调基础设施的城乡空间布局与建设时序，加强跨城乡区域基础设施的维护与管理，促进设施、空间和文化的共享，使城镇和乡村都公平地享受到现代文明。
促进农业产业化与城镇化良性互动。认真实施《汕头市优势农业区域化发展规划》，围绕特色产品和特色产业，扶持农业专业合作组织和龙头企业，大力发展农产品加工业。依法引导和促进农业规模化、集约化经营，提升农业资源利用效率。把发展工业企业和农村服务业同发展小城镇结合起来，进一步优化乡镇工业的布局结构、产业结构和产品结构，促进企业技术创新，引导和鼓励各种生产要素加快向城镇集聚，加快农村富余劳动力就近向非农产业和城镇转移。坚持“整村推进”和开发式扶贫，增强山区贫困地区造血功能和自我发展能力。
3、突出重点，全面推进社会主义新农村建设
以科学发展观统领农村工作全局。坚持统筹城乡发展的方略，认真贯彻工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，以发展农村经济和增加农民收入为中心，协调推进农村各项建设，充分发挥农民群众的主体作用，推动农村走上生产发展、生态良好、生活富裕的文明发展道路。
壮大镇域经济，促进农民增收。以工业化为核心，以民营经济为基础，大力发展镇域经济，激发镇域经济活力，拓展农村内部的增收空间，加快工业反哺农业、城市支持农村的步伐。积极推进中心镇、专业镇的建设，认真落实各项政策扶持措施，促进人口、技术、资金的集聚发展，不断增强城镇对农村的辐射带动作用和容纳农村转移人口的能力，加快农村剩余劳动力的转移，促进农民就业和增收。
加大农村综合开发投入。协调城乡利益结构和利益再分配，逐步消除城乡二元结构，缩小城乡差别。加大对农村地区的交通、能源、通讯、水利等基础设施和教育、科普、文化、卫生等公共服务设施建设，市场体系建设、生态建设的投入，加快农村教育事业、农村卫生事业和农村文化的发展；大力发展效益农业、现代农业，提高农业的可持续发展能力，促进农村经济繁荣；加强对农民生产技术、经营技能等方面的培训，提高农民的谋生与创业能力。
加大对农村规划建设的管理力度。抓紧编制各区县村镇体系规划，为社会主义新农村建设提供指导和依据；以村委会和涉农居委为单位编制新农村建设规划，对土地利用、村庄建设、现代农业园区建设、公共基础设施、社会公共事业等农村各项建设进行整体规划布局和分类指导；通过撤村并点、用地空间调整等手段，减少城镇建设区外分散的自然村落，克服农业用地和建设用地交错的建设形态；加大对农村规划建设的扶持力度，对农村规划编制、危房改造、基础设施建设加大资金投入；加强对农民建房设计和施工的指导和监督，保证工程质量。
推进农村信息化进程。在农村大力宣传信息化成果，培养、促进和提高村民的信息化意识和信息能力，使广大村民能够享受信息化建设的成果，体验信息化服务的便利。进一步推进“网络到村、信息入户、深化应用”，加快农村信息网络基础建设，提高农村通信能力。推进农业生产、农产品流通、农村管理、农村社会服务等领域的信息化建设。
（六）强化生态环境建设，创建资源节约和环境友好型城市
遵循“健康、安全、活力、发展”的城市生态可持续发展基本理念，持续推进环境建设和生态保护，实现经济与人口、资源、环境的协调发展。协调好发展和保护的关系，构建绿色产业体系，建设生态型城镇和节约型城镇，保障城镇化的可持续发展。巩固和发展“国家环境保护模范城市”成果，建成“国家园林城市”，积极创建“国家生态市”，争取联合国“人居环境奖”。
1、发展循环经济，构建绿色产业体系
壮大“绿色”产业，维护生态平衡。以市场为导向，引导发展“绿色产品”，构筑起生产集约化与生态化紧密结合的绿色产业体系。第一，大力发展生态农业。增加对农业基础设施建设、农业资源与生态环境保护等方面的投入，以推行都市型农业、精细农业，防治农业污染，发展无公害农产品、绿色食品和有机农业产品为突破口，培育一批市场份额高、有一定品牌的无公害农产品、绿色食品和有机农业产品的大型生产基地。第二，鼓励发展“绿色工业”和“绿色贸易”。在发展电子信息、新材料、生物技术、光机电一体化等高新产业和现代化服务业的同时，推行清洁生产和循环经济，促进发展生产工艺清洁、“三废”产出较少的“绿色工业”，以及与环保有关的服务、技术和设备进出口“绿色贸易”。对有污染产业特别是重化工业，严格按规划布局、环保标准建设，在创造较高效益的同时，要把对环境的负面影响降到最低。第三，加快发展生态旅游。充分利用汕头得天独厚的亚热带海滨城市等自然资源条件，科学开发、整合区域性旅游资源，精心打造以自然风景名胜为特征、富有潮汕侨乡风情的“绿色之旅”。
改善能源结构，提高洁净能源比例。大力发展风电、可再生能源等清洁能源，加快电动汽车开发和产业化。积极利用国外油气资源，努力降低原煤在一次能源消费中的比重。加快电源结构调整，在加快建设大型骨干电厂，保证电力供应的基础上，分批淘汰高耗、低效、重污染的中、小机组，鼓励热电联产，提高洁净能源比例。
2、加强生态环境建设，优化城乡环境
环境建设。严格执行建设项目环境影响评价制度和环保设施“三同时”制度，严格环保准入。从区域环境容量和资源保障能力出发规划产业布局和工业项目建设。积极探索和制定环境补偿政策、排污权交易政策、合理的排污费征收和使用政策等。加大城镇管理力度，贯彻实施《城市容貌标准》，优化城镇容貌景观，构建景观亮丽、人居和谐的城镇环境。以整治“两江四河三沟一溪”（练江、濠江，潮阳护城河、澄海环城河、中心城区西港内河、潮南中港河，龙湖沟、新河沟、黄厝围沟，潮南峡山大溪）为重点，加大城镇污水收集管网和集中处理设施建设力度，加速城镇垃圾无害化处理和分类收集、资源化综合利用。
资源与生态保护。坚持保护优先、开发有序，以控制不合理的资源开发活动为重点，强化对土地、水源、森林、草原、海洋等自然资源的生态保护。依法严格控制非农建设用地和小城镇用地规模，建立基本农田保护新机制，保持全市耕地总量动态平衡。全面加强和完善饮用水源保护区管理，积极推进韩江、榕江、练江流域水资源保护和开发的区域协调与合作。依法加强海域、岸线保护性开发和汕头湾生态环境保护，着力抓好近海海洋生物增殖保护和海洋水质分类目标管理，促进海洋资源开发和保护良性循环。强化矿产资源管理，积极治理水土流失。加强各类自然保护区管护。加强农村生态环境建设和农业环境监测预警。深化殡葬改革，全面推行火葬，倡导殡仪新风。积极创建省、市级生态示范区和绿色社区、全国环境优美乡镇。
园林与绿化建设。加快中心城区“四大园林”和“三大绿化带”建设，大力推进社区住宅和街道立体绿化。北区形成以小型绿地和大型道路及沿海、沿河、沿沟、沿路绿化带为主，以公园、广场绿地及街心绿岛为辅的绿色结构。南区形成组团间山地、农田、风景游览区大面积园林绿化。澄海、潮阳、潮南和南澳着力抓好红树林、沿海防护林、水源涵养林与生态公益林建设。加强城镇园林绿化规划和建设，形成乔、灌木与绿地合理配套、协调高效的城市绿化体系，构筑城市绿化廊道，增强亚热带园林滨海城市特色。
3、提倡资源节约，建设资源节约型城镇
通过法规、财税、价格、教育等多种手段，推行全民节约制度。要在全社会树立节约利用资源的观念，培育人人节约资源的社会习惯，努力营造建设资源节约型社会的良好氛围。建设节约型政府、节约型企业、节约型家庭等节约主体，在资源开采、加工、运输、消费等环节建立节约型制度，在全市建立高效节约型经济体系。
大力推进节能、节地、节水、节材等建筑“四节”。节能方面，要调整建筑使用过程中的能源结构和供应方式，提高能源利用效率，开发利用新型和可再生能源；新建建筑要全面执行已公布的建筑节能设计标准，严把施工图设计审查和竣工验收关，纠正城市和建筑照明过分强调景观效果而浪费能源的倾向。节地方面，要切实提高规划设计水平，合理确定各类建筑的密度和容积率，改进建筑的结构形式，增加可使用空间，并充分利用地下空间，提高土地利用率；全面整理农村集体建设用地，引导农民相对集中建房，鼓励建造农民公寓。节水方面，要重点考虑水资源的循环利用，推广节水设备和器具，加快供水管网改造，降低管网漏水率；积极推动海水直接利用和海水淡化工程。节材方面，要积极推进新型墙体材料的应用；推广高性能、低耗材、可再生循环利用的建筑材料，同时做好被拆除建筑建材的回收和利用。
加强资源的综合利用。以粉煤灰、煤矸石、尾矿和冶金、化工废渣、有机废水的综合利用为重点，推进工业废物的综合利用；以再生金属、废旧轮胎、废旧家电及电子产品的回收利用为重点，推进再生资源回收利用以及生活垃圾和污泥资源化利用。在重点领域或产业园区开展循环经济试点，探索发展循环经济的有效模式，提出按循环经济发展理念规划、建设、改造产业园区和建设节约型城镇的思路。
4、加强村镇规划建设与治理工作，构建环境友好型村镇
加强村镇规划建设。按照因地制宜、适度超前、合理布局、分段实施的原则，优化人口、经济、资源环境与城市城镇体系的空间布局；把城镇社区与农村社区、工业园区与农村园区、基础设施与生态环境作为一个整体进行规划建设。加强村居规划建设管理，依法有序推进对“城中村”、“空心村”的改造，运用政策引导与市场运作，实行统一规划、综合开发、配套建设，大力发展公寓式住宅，提高城镇建设的综合开发率。引导农村分散居民点向成片居住区集中，实现居民点合理布局，土地集约利用。
推进村镇景观风貌建设与治理，美化城乡环境。各城镇要大力开展城镇景观风貌规划设计工作。加强城镇综合执法队伍建设，加大城镇市容市貌、村容村貌的管理力度，切实解决“脏、乱、差”问题。在农村地区积极推行“退建还耕、退山还林、退田还湖”，重造山水田园美景，保护好广大农村的地域和乡村特色，保持其独特的景观风貌；大力推广沼气利用，加快实现农村垃圾、污水无害化处理；以“清垃圾、清河塘、清线路乱拉乱设、清乱搭乱建”、“改路、改房、改水、改厕、改灶”等“四清五改”为重点，全面开展村庄治理工作，推进社会主义生态型新农村建设。
5、控制人口增长，提高人口素质
运用法律、教育、经济、行政等措施综合治理人口问题。逐步建立并完善计划生育利益导向机制；实行行政管理与群众工作相结合，以促进群众生育观念的根本转变为立足点，组织和引导群众积极参与人口与计划生育工作，提高群众实行计划生育的自觉性；积极创造条件，把人口与计划生育工作纳入社区基层管理和服务体系，形成有效的管理和服务网络，努力为流动人口提供多方面的服务；坚持和完善人口与计划生育目标管理责任制，对党政领导、人口与计划生育行政主管部门和计划生育兼职单位分别进行责任考核，落实“一票否决制”；把计划生育经费纳入各级政府的财政预算，切实予以保证。
（七）健全社会保障体系，促进社会和谐发展
1、健全就业和社会保障体系
促进充分就业再就业。实行积极的就业政策，完善市场化就业服务体系，扩大就业渠道，努力创造更多的就业机会。充分发挥市场的引导作用，积极发展就业容量大的劳动密集型产业、服务业和各类所有制的中小企业，规范劳动力市场秩序，鼓励劳动者自主创业和自谋职业。加快建立城乡并重的就业制度和统一开放的劳动力市场，制定城乡一体化的就业和失业登记、就业服务、技能培训、就业准入、劳动工资等政策。逐步实行教育、医疗、社会保障等基本公共服务与户籍脱钩，与纳税和缴纳社会保险费对接的制度。加强技能型劳动力培养，提高劳动力素质，解决就业结构性矛盾。组织实施“汕头市十万农村青年技能培训工程”。
健全多层次社会保障体系。完善社会保险制度，逐步提高社保基金支付能力和保障水平。以非公有制企业从业人员为重点，逐步将流动劳动力、被征失地农民和灵活就业人员纳入社会保险覆盖范围，扩大社会保险覆盖面，提高社会保险统筹层次。全面落实城乡最低生活保障制度，实现动态管理下的应保尽保。有计划有步骤地逐步做实养老保险个人帐户。加快“金保工程”建设，为劳动保障事业发展提供技术支持。大力发展社会福利、社会救助和社会慈善事业，全面落实优抚安置政策。充分发挥商业保险在多层次社会保障体系中的积极作用。
2、提高城乡居民生活水平
完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持各种生产要素按贡献参与分配。着力提高低收入者收入水平，有效调节过高收入，规范个人收入分配秩序，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。注重社会公平，特别要关注就业机会和分配过程的公平，加大调节收入分配的力度，加强对垄断性行业收入分配的监管，取缔非法收入，建立健全收入分配的激励机制和约束机制，完善最低工资保障制度。采取财政转移支付政策，合理调节不同地区、不同阶层收入关系，高度重视对社会弱势群体的扶持和保护，解决特困群众在子女上学、医疗、住房、法律援助等方面的突出问题。在全面提高居民吃穿用等基本消费水平的基础上，加快培育住宅、汽车、信息等消费热点，拓展文化、教育、旅游、保健、体育等消费领域，丰富居民生活内容。积极开拓农村市场、努力扩大农村消费。
3、完善公共服务体系
健全卫生保健体系。全市建立起与社会经济发展水平相适应的城乡卫生服务体系、卫生管理体制和财政保障机制，建成覆盖市县（区）二级卫生防疫信息系统，卫生服务水平全面提高，城乡之间、区域之间以及不同人群之间享有公共卫生服务和基本医疗服务的公平性和可及性得到较大改善，城乡居民的健康素质和健康水平进一步提高，汕头市作为粤东区域性医疗卫生服务中心的作用进一步增强。强化全行业管理，合理调整城市中心区卫生资源布局，大力发展社区卫生服务，建立由社区卫生服务组织、综合医院、专科医院、预防保健机构、急救网络组成的医疗卫生服务新体系。改革卫生事业单位内部运行机制，建立市场经济体制下有利于医疗机构良性发展的新体制。积极推进农村卫生改革与发展，在卫生资源相对缺乏的农村地区引入社会资源兴办有一定规模的医疗机构，构建于小康生活水平相适应的新型农村初级卫生保健体系。依法加强和规范妇幼保健工作，提高出生人口素质和妇女儿童健康水平。持续开展爱国卫生运动，促进社会环境卫生水平的提高。“十一五”期末，医学科技总体水平继续保持在全省地级市的前列。
发展社区服务与社会救助。整合社区资源，引导科技教育、医疗卫生、劳动、法律等服务进社区，发展以政府为主导、居民自助与志愿服务为主体、公共服务为补充的社区服务体系。鼓励社会互助，发展慈善事业。切实保障残疾人的合法权益。积极发展老龄事业，健全以家庭养老与社区养老服务相结合的养老机制。大力推进社会救助体系建设，健全城乡特困户、流浪乞讨人员救助制度和社会捐赠制度。到2010年，在全市基本建立与社会、经济发展相适应，以最低生活保障、自然灾害紧急救助为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，责任明确、运转协调、功能健全的社会救助体系。
4、健全公共安全保障体系
建立健全公共突发事件预警和应急体系。建立和完善以预防为主，预防、处置、救援相衔接，统一指挥、反应灵敏、协作有序、运转高效的预警和应急指挥管理体系，建成集视频会议、视频监控、指挥调度、决策支持、数据交换等功能于一体的全市应急指挥信息平台，提高政府对突发事件和风险的处理能力。完善灾害救助机制，提高台风、暴潮、赤潮、地震等灾害紧急救助能力。
提高安全生产水平。加强政府对安全生产的组织领导，依法落实安全生产责任制，强化法人安全生产主体责任，构建全社会齐抓共管安全生产的新局面。建立健全安全生产法规和技术支撑体系、监管体系、应急救援体系、安全生产宣传和教育体系。
切实维护社会安定。完善社会治安综合治理工作机制，建设覆盖全市城乡的社会治安防控体系，提高对不安定因素的预防和控制能力，严厉打击犯罪活动。完善信访工作机制，积极预防和妥善处理群体性事件。
加强国防动员和重要物资储备。继续完善国防动员组织体系，加强民兵预备役建设，推进平战结合、军民兼容项目建设，充分发挥经济与军事双重效益。完善地方粮食储备和风险基金制度，建立健全粮食预测预警体系和应急机制。加强石油等重要物资储备，健全食品、药品安全生产和市场监管机制，完善重要物资安全体系，确保人民生命健康安全。
四、保障措施
（一）加强组织领导与协调监督，确保城镇化的顺利推进
高度重视推进城镇化工作。健全市城镇化的组织领导机构，完善城镇化工作的决策、指导、协调机制，督促各区、县落实推进城镇化的各项政策和工作部署。
健全城镇化工作机制和部门责任制。市直各有关部门要按照职能分工，围绕本《规划》确定的城镇化发展目标、发展任务和政策方向，制定具体的实施办法，推动城镇化相关制度的改革创新，为城镇化发展创造良好的政策环境。健全各级政府城乡规划建设管理机构，把城乡规划编制和规划建设管理的经费纳入公共财政预算，切实予以保证。根据省统一的城镇统计指标体系，结合我市实际，建立健全对全市城镇化进程的监测与调控制度，实施分类指导，加强督促检查，确保推进城镇化工作取得实效。
（二）完善城乡规划体系，确保规划的战略性、超前性和指导性
1、强化城镇规划的基础性地位
切实加强经济社会发展规划与空间战略规划的衔接、协调。对规划体系进行高度整合，建立层次分明、边界清晰、衔接协调的规划体系。建立城市空间战略规划协调机制，统一协调经济发展和生产力布局、城镇与城镇群建设、重大基础设施共建共享、区域环境保护、资源开发利用、区域空间用途管制等重大事项。
2、强化职能，完善城乡规划管理运作机制
建立科学清晰的城乡规划管理组织结构。贯彻落实省委提出的“市管理到镇、县（区）管理到村”的要求，尽快理顺我市规划管理体制，在全市有计划、有步骤地实行规划集中统一管理，进一步明确市、区、镇各级机构的职责。建立健全城市发展规划与建设管理的决策与执行机构相协调的机制；依法建立和完善城乡规划管理监督制度。建立由规划行政主管部门牵头协调，社会研究机构承担，吸收相关知名专家和公众参与的规划编制工作体系。完善市规划委员会制度，实施规划科学民主决策。健全规划听证制度，科学制定规划编制、规划调整和规划决策的法定程序。加快建立以“三网一库”的规划系统政务信息化基本框架。
3、切实加强重点发展地区空间战略规划的编制工作
在编制《汕头市城市发展概念规划》的基础上，组织修编城市总体规划，组织编制市域城镇体系规划、土地利用总体规划以及各分区规划、“三大经济带”发展规划、产业布局规划、城市交通规划、城市环境综合整治规划等专项规划和控制性详细规划，积极配合编制韩、榕、练三江流域开发与保护规划，促进流域城镇的协调发展。
（三）改革户籍管理制度，健全社会就业和保障制度
1、建立城乡统一的人口管理制度
实行按居住地登记户口的户籍登记制度。加快与户籍制度改革相配套的住房、就业、教育、社会保障制度和计划生育制度的改革。
2、建立城乡统筹就业的管理制度
将农村富余劳动力纳入就业登记管理范围，建立健全公共就业服务体系，进一步规范、完善镇（街道）劳动保障事务所建设，把农村富余劳动力转移就业纳入镇（街道）劳动保障事务所主要业务范围。
3、建立健全社会保障制度
扩大城镇职工养老、失业、医疗、工伤、生育保险制度的覆盖面，建成涵盖养老保险、生育保险、劳动就业、民政服务等内容的综合性社会保障信息网络系统。与农村集体土地使用权有偿流转制度相衔接，建立适合农村地区，并与城镇衔接的养老保险制度；探索建立适合城镇灵活就业群体的社会保险制度，健全覆盖城乡的社会医疗救助和多层次的医疗保障体系，保障农村人口迁移与就业的安全有序。
4、完善社会救济和优抚安置制度
大力发展社会福利、社会救助和社会慈善事业等社会保障事业，完善城乡居民最低生活保障制度，多形式、多渠道筹集资金，保障老弱病残人员、城镇生活无着的流浪乞讨人员和最低生活保障对象的基本生活权益。不断完善优抚安置政策。
5、推进住房社会化和商品化
以发展普通商品住房为基础，建立和完善住房保障体系，通过新建、购买、置换等方式，为城镇住房和经济“双困难”的居民提供廉租住房。
（四）改革土地管理制度，确保土地资源的集约利用
1、依法实施城镇建设用地制度改革
改革城镇国有土地管理制度，建立以土地使用权出让、出租和入股为主要内容的城镇土地使用制度，实现土地资源管理与土地资产经营相分离。在坚持土地集体所有制的前提下，建立农村集体建设用地使用权有偿流转制度，积极、稳妥、有序地推进农村集体建设用地使用权流转工作，逐步实现国有土地和农民集体土地“同地、同价、同权”，切实保护农民的合法权益。对中心镇实行用地倾斜，在省每年下达的年度用地计划指标之外设立农地转用专用指标，保障中心镇的发展空间，同时要严格保护耕地、节约用地。
2、建立土地收购储备制度和市场配置土地资源的体制
由市政府将闲置土地、利用效率不高的土地收回或收购，纳入土地储备库，作为城镇建设用地，按规划有序供给。全面实行市场配置土地资源的体制，优化土地资源配置，逐步以市场配置、用地条件引导项目取代行政划拨、随项目供地的旧体制。
3、全面推行用途管制和兼容性相结合的土地利用规划管理制度
在土地利用规划和城乡建设总体规划中，按照禁止建设、适宜建设和限制建设的分区用地管制原则，对土地开发建设进行控制和引导。继续推进易地开发补充耕地工作。在保障经济发展用地的同时，确保全市耕地占补平衡，促进资源的合理开发利用。
（五）改革财税管理体制，实现公共财政转型
1、按照财权与事权相统一的原则，依法合理调整优化各级政府的财政支出结构
市级部门掌握的各类专项经费要按《关于加快中心镇发展的实施意见》（汕府[2005]34号）的要求，适当向中心镇倾斜。
2、增强转移支付机制在均衡地区与城乡发展方面的功能
通过规范的转移支付，逐步使不同城镇的居民均可享受到水平大体相当的基本社会福利或公共服务；逐步增加公共财政对农村义务教育、基本医疗等公共事业的专项资金支持，把农村社会的公共产品投入从主要由农民负担转变为由公共财政承担，逐步让农村居民享受到大体均等的国民公共产品服务。
（六）建立投融资新体制，确保基础设施和公共服务的有效供给
1、明确政府的责权，优化公共支出结构
公共支出要以培育市场和参与提供公共产品与服务为基本目标。对竞争性的投资领域，公共财政要彻底退出；对公共产品与服务、基础设施的投资建设和运营管理费用，应建立政府与受益者、各级政府间的合理分担机制；各级政府应在依法合理吸收社会资金的基础上，有效承担起公益性项目投资的职责。
集中必要的财力加大对环境治理、保洁、绿化、防灾抗灾设施等纯公益性项目的直接投资。对城市公共交通设施、废弃物处置设施、城市管道燃气等类型的建设项目，政府通过财政补贴等方式引导社会资金的投入。加快推进城市生活垃圾处理、污水处理设施的建设和运营产业化、市场化。对能源、电信、供水、高等级公路等可完全市场化的建设项目，应在政府统一规划和规范管理的前提下，通过市场机制配置资源，逐步形成投资、经营、回报的良性循环。
2、加快城镇基础设施与公共设施投资市场化
逐步放开城市基础设施建设领域，降低门槛，扩大准入，积极鼓励和引导多元化、社会化投资参与城镇公用事业。允许社会资金、外国资本采取独资、合资、合作、BOT（建设-经营-转让）、TOT（转让-经营-转让）、BLT（建设-租赁-转让）等多种形式，参与城镇基础设施和公共服务设施的建设和运营。大力推行特许经营权制度，通过公开招标的方式选择城市供水、燃气、污水处理、垃圾处理及公共交通等市政公用产品和服务的经营者。合理配置和利用城镇空间资源，允许户外广告标牌经营权等城市无形资产公开招标出让，增强政府筹集城镇建设资金的能力。全面放开市政公用工程和设施的设计、施工、材料设备供应以及设施维护、绿化养护、道路保洁等市场，鼓励社会力量组建作业公司，通过公开竞投承接任务。按照“谁出资、谁决策、谁承担风险”的原则，引导和保护出资人正确行使投资决策权。
3、逐步完善公用事业收费制度
逐步完善公用事业价格机制。城市供水、燃气等服务，按照补偿成本、适当盈利的原则定价，取消政策性亏损补贴。按照对居民生活用水实行阶梯式计价，对非居民生活用水实施计划、定额用水管理的原则，通过超计划、超定额加价等手段，建立鼓励节约用水和促进产业化发展的水价机制。对城市道路、公共交通设施、污水处理、垃圾处理等，由受益者适当付费，用于弥补其建设和运转开支。积极推行和完善“年票制”等路桥收费制度的改革。
（七）加强环境治理和保护，确保城乡生产生活环境的持续改善
1、完善环境与发展综合决策机制
在制订国民经济和社会发展中长期规划、产业政策、生产力布局规划、城乡发展规划时，要充分考虑生态环境的承载能力和建设要求，将环保规划、生态保护规划与城市规划、土地利用规划、海洋功能区划及国民经济和社会发展中长期规划有机结合起来，互相衔接、互相补充。
2、建立环境补偿的市场机制
根据“谁污染、谁付费”的原则，进一步完善现行的排污费征收制度，切实遏制污染排放；建立生态环境资源征费制，以具有硬约束力的经济手段遏制生态环境资源的过度消耗、污染和破坏。
3、完善环境影响评价制度
对重大经济和技术政策制定、基础设施建设、区域国土整治与资源开发、流域开发、产业园区建设、城镇新区建设和旧城改造等重大决策事项，必须进行环境影响评价，并实行生态环境保护“一票否决制”。
（八）完善行政区划调整，确保资源有效整合与行政效率提高
1、逐步改革和完善行政管理体制
按照责权统一、重心下移的原则，调整市、区（县）的行政事权。凡省已下放给市的管理权，除法律、法规、规章有明确规定外，有计划有步骤下放到区（县）。
2、因地制宜适时地撤并乡镇
把一定地域内的经济和社会管理职能逐步转移到中心镇，加强中心镇的功能建设，适当扩大中心镇的行政区域范围，引导人口集聚；撤并附近规模小、布局不合理、经济实力较弱的乡镇，促进区域基础设施统一布局和共建共享。
